Face à la pression budgétaire, certaines communes multiplient les règlements-taxe visant des situations d’infraction urbanistique. Mais derrière cet outil fiscal se cache une question juridique fondamentale : peut-on taxer ce qui relève déjà du droit pénal ?
Si le Conseil d’État adopte une position stricte, la jurisprudence des tribunaux reste, elle, profondément divisée. Cette insécurité juridique place les justiciables dans une position délicate, entre opportunité de contestation et incertitude judiciaire.
Une fiscalité communale tournée vers les infractions urbanistiques
Il arrive de plus en plus souvent, particulièrement dans la Région de Bruxelles-Capitale, que les communes, toujours à la recherche de financement, adoptent des règlements-taxe qui visent les immeubles ou parties d’immeubles en situation d’infraction urbanistique. On songe en particulier aux immeubles dont le nombre de logements a été modifié sans permis d’urbanisme alors qu’un tel permis était requis ou aux immeubles dont la destination est irrégulière (par exemple un rez-de-chaussée d’un immeuble qui serait, en situation de droit, un logement mais qui serait affecté en commerce sans permis d’urbanisme autorisant ce changement d’affectation).
La légalité de ce type de règlements-taxe a été contestée avec plus ou moins de succès selon la juridiction devant laquelle on se trouve.
Ainsi, en général, le Conseil d’État, qui contrôle la légalité des actes administratifs (donc des règlements-taxe) considère que les règlements-taxe qui frappent les immeubles en situation d’infraction urbanistique, précisément parce qu’ils sont en situation d’infraction urbanistique, sont illégaux selon un raisonnement qui, selon nous, doit être approuvé.
Une illégalité dénoncée par le Conseil d’État
La jurisprudence du Conseil d’État considère que lorsqu’une taxe s’applique spécifiquement en raison de l’existence d’une infraction pénale, le fait générateur de la taxe, c’est-à-dire l’élément qui fait que la taxe est due, s’identifie alors avec l’infraction.
Or, souligne le Conseil d’État, les infractions relèvent du droit pénal et les communes ne peuvent pas, par le biais de leur pouvoir fiscal, sanctionner un comportement qui s’ajoute aux sanctions déjà prévues par le législateur qui a créé l’infraction.
Une taxe, qui relève du pouvoir fiscal des communes, quand bien même elle serait établie avec l’intention de limiter, dissuader ou décourager certaines activités, n’est pas une sanction et ne peut être établie en raison de l’illégalité de cette activité.
En d’autres termes : une commune peut taxer une activité mais si elle taxe une situation qui est une situation infractionnelle, le Conseil d’État considère qu’elle sort du champ de sa compétence fiscale pour, en réalité, sanctionner le redevable ce qui relève du droit pénal, et est illégal.
Une jurisprudence judiciaire incertaine et contrastée
La jurisprudence des cours et tribunaux, face aux règlements-taxe communaux de cette nature, est plus disparate : certaines juridictions considèrent également ces règlements-taxe illégaux et reprennent le raisonnement du Conseil d’État, d’autres estiment au contraire ces règlements-taxe légaux en se fondant sur le principe de l’autonomie fiscale des communes qui permettraient aux communes d’imposer la situation de leur choix sans limitation.
Ainsi, à Bruxelles, la jurisprudence diverge selon les chambres du Tribunal de première instance. Certaines chambres considèrent ces règlements-taxe illégaux et d’autres non. C’est évidemment regrettable de devoir constater pour le justiciable que ses chances de succès, dans ce type de litige, dépendent de la chambre à laquelle son affaire sera attribuée.
Que faire si on ne se trouve plus dans les délais pour introduire un recours en annulation devant le Conseil d’État et que l’on risque de se retrouver devant une chambre du Tribunal qui considère ce type de règlements-taxe légal ?
Il convient d’observer, dans cette hypothèse, que le justiciable n’est pas totalement dépourvu d’arguments. En effet, outre le principe non bis in idem, qui interdit d’être sanctionné deux fois pour le même fait, qui peut être invoqué dans certaines circonstances précises, il est parfois possible de soulever que la commune ne démontre pas en droit l’infraction urbanistique qui fait l’objet de la taxation. Ainsi, par exemple, pour les règlements-taxe qui taxent les logements surnuméraires, c’est-à-dire les logements créés sans permis d’urbanisme (alors qu’il en fallait un), il peut parfois être soutenu que le logement nouveau qui a été créé l’a été à un moment où aucun permis n’était exigé. Un tel permis n’est en effet nécessaire, avec certitude, que depuis 1996. Dans certains litiges, notamment parce que les archives ont disparu, la commune peut se trouver dans l’impossibilité de démontrer, en droit, qu’il s’agit d’un logement surnuméraire, c’est-à-dire d’un logement créé, en infraction, sans permis alors qu’un tel permis était nécessaire et, dans cette hypothèse, la taxe n’est pas due puisque la commune ne peut pas démontrer en droit que le logement créé aurait été créé à une époque où un permis d’urbanisme était exigé. Dans ce cas précis, le Tribunal pourra annuler la taxe.
